如何破解新型城镇化用地困局

《全国促进城镇化健康发展规划（2011—2020年）》已基本编制完成。规划指出，在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩的试点经验范围的基础上，探索实行“人地挂钩”的政策：城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩。

“人地挂钩”政策探索被认为是完善城乡土地利用制度，促进新型城镇化发展的重大制度改革。

城乡土地利用矛盾突出，“增减挂钩”易跑偏

长期以来，由于城乡二元体制阻隔，在城镇化进程中，部分城市土地承载力不足，出现“圈地潮”，部分农村用地缺乏规划出现“逆向扩张”。相关统计显示，1997年到2005年我国农村人口减少了9500多万人，农村居民点用地却反增了176万亩，农民人均用地面积达到城市的2倍。

随着我国城市化、工业化加快推进，地方政府越发感觉到城镇、工矿建设用地紧张。重庆市政府参事邱道持说，重庆每年约有50万人进入城镇，常住人口城市化率以每年1.7%增长。农民进城占用大量城市土地资源的同时，其在农村的宅基地却大量闲置、利用粗放。

城市建设用地严重紧张和农村建设用地大量闲置这一矛盾，让政府有动力和理由进行更大规模城乡土地“增减挂钩”，为新增城市、工矿建设用地指标找到一条全新路径。

需要指出的是，城乡建设用地“增减挂钩”确实在一定程度上缓解了城镇建设用地压力，也使挂钩安置区建设用地集约、节约，改善了农民居住条件和村容村貌。

同时也必须看到，一些地方在执行国家土地政策时存在两种冲动：城镇化、工业化急需空间的发展冲动；土地财政下的“卖地冲动”。这两种冲动直接影响政府土地政策在执行过程中“跑偏”：在土地占补平衡的背后，在农村，一些农民“被上楼”，“被集中”，没有获得土地增值收益，有的利益还被损害；在城市，新增建设用地指标的投向是扩大经济规模、扩张财政收入，而非用于承载新增城镇人口，并为其提供完善的基础设施和公共服务。

不少地方还出现了明显的土地城镇化快于人口城镇化、常住人口城镇化超前于户籍城镇化等城市化畸形现象。在当前我国仍需加快发展城镇化、扩大内需之际，有必要进一步对原有的城乡土地利用政策进一步优化。

“人地挂钩”

统筹城乡土地资源推动新型城镇化

为了进一步破解用地困局，真正找到承载城市发展、推动农村变革、有效保护耕地三者之间的平衡点，推动新型城镇化建设，早在2008年，国务院就提出要推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作。

“人地挂钩”政策设计的一个重要目标，就是要促进城镇化进程中土地、人口协调发展，着重解决城乡统筹问题。相关专家认为，在宏观层面上，“人地挂钩”就是要解决好“地随人走”的问题，即农村人口迁移到哪里，这些人口所占用的建设用地面积就转移到哪里；从哪里迁出的人口，哪里就相应减少这些人所占用的建设用地面积，促进城乡土地要素流动。

在“人地挂钩”制度设计中，随着人口转移，土地的功能也随之转移，城镇依据进城人口数量、人均建设用地标准相应增加用地规模，土地供应后方可认定“地随人来”；农民进城后，相应减少农村集体建设用地规模，节余的建设用地指标转移到城镇使用，才可认定“地随人走”。

“地随人走”是土地资源配置的一个基本原则，要求城乡建设用地指标配置与城乡人口规模、分布、流向相适应。邱道持说，目前我国每年超过2亿多农民工进城务工，有些人已经在城市落户“生根”。这部分人离开农村后，其农村建设用地使用粗放、大量闲置。在“地随人走”制度设计中，就要求在城乡人口结构、用地结构发生变化后，城乡建设用地管理必须适应这一要求。

在实践层面上，“人地挂钩”探索引入“吸纳农村人口、外来人口定居”这个变量，即哪里吸纳人口多，获得的土地指标就多。用地指标向工业化和城镇化速度更快的城镇聚集，从而提高土地的利用效率。

重庆市综合经济研究院总经济师丁瑶说，在城镇化发展过程中，目前东部沿海地区和中西部若干重点开发区域仍将是吸纳农民转移的主要地区，但这些地区都不同程度面临着建设用地指标管理限制，城镇建设用地紧张。

要通过“人地挂钩”的政策设计，建立并完善城镇建设用地增加和吸纳农民转移、转户数量相结合的机制，一方面要通过城乡土地调整，使转移农民获得足够的土地增值收益，带着财富进城，使其顺利融入城市；另一方面也要在节约、集约用地的基础上，满足城镇建设用地需求，使其能平稳承接外来人口、农村人口。

“人地挂钩”

须保护农民利益、完善土地配置

采访中，不少专家认为，“人地挂钩”和城乡建设用地“增减挂钩”共同点在于，都要求通过城乡土地空间的腾挪，在保障耕地不减少的情况，满足城镇建设用地需求。

与此同时，“人地挂钩”对“增减挂钩”的超越之处在于，要使单纯的用地指标管理向城镇化发展规模管控转变，要使土地属性由资源向资本转化，由土地单一城镇化向人地同步城镇化扩展，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置。

专家认为，“人地挂钩”在探索过程中，必须特别注意两方面问题：

一是“人地挂钩”不能损害农民土地权益，必须尊重农民意愿和自主权。农村宅基地退出、农村土地确权、“人随地走”的具体标准、农民在土地增值中的收益权、转户进城待遇等与“人地挂钩”相关的配套政策，必须形成具体而明确的制度安排，以防止“人地挂钩”政策“跑偏”，以真正实现以人为本的城镇化发展要求。

二是“人地挂钩”必须立足土地资源节约、用地效益最大化为目标。要在坚持最严格的耕地保护制度不动摇的前提下，进一步盘活农村建设用地存量，推进城乡土地功能互补。同时，优化建设用地在大、中、小城市间的配置，防止土地供应“一刀切”、人为造城。（《半月谈内部版》2013年第3期，记者 李松）

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